摘要：美国政府在粮食供给调控和库存管理方面积累了长期经验，本文梳理了美国自1933年第一个农业法案以来到2014年农业法案的演变历程，分析了美国在粮食供给调控和库存管理方面的短期及长期的具体措施，希望能够在保障中国粮食市场供给、优化粮食库存管理以及保障农民收入的机制设计等方面提供借鉴。

　　关键词：粮食供给调控，库存管理，价格支持，收入保障，美国农业法案

　　项目来源：国家现代农业产业技术体系建设专项资金(编号：CARS-09)，国家自然科学基金青年项目“农村正规金融发展、金融空间演化与县域内城乡收入差距(编号：71603306)”。

　　一、引言

　　2008年以来，中国政府不断提高粮食收购的最低价和临时收储价，以弥补粮食生产成本的上升和促进农民收入提高。这一政策为提高农民收入与促进粮食生产的目标提供了保障措施，农民人均年收入从2008年的4761元提高到2015年的11422元，其中家庭经营性收入从2436元提高到4503元。2015年中国粮食产量6214.5亿公斤，实现十二年连增。然而，中国粮食市场出现了三高共存的矛盾现象，即高产量、高库存和高进口(程国强，2016)。从粮食需求来看，中国粮食总需求为6400亿公斤，粮食缺口为200亿公斤；但是我国实际进口粮食却为1247.5亿公斤，超出缺口1000亿公斤，其中，大豆实际进口量为816.5亿公斤。仅从大豆进口数量来看，中国至少存在600亿公斤的无效供给，而这些无效供给都进入到国家粮食库存(陈锡文，2016)。根据学者估计，2015年玉米库存达到2000亿公斤(赵长和，2016；程国强，2016)，对中国粮食仓储库存造成极大压力和挑战。由于中国库存管理效果欠佳，例如2015年库存玉米全部流拍，中国政府面临巨大的粮食库存财政负担。

　　为此，2016年中央“一号文件”提出：“改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重……按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。”美国从1933年出台第一个农业法案(Agricultural Adjustment Act，AAA)到2014年出台《食物、农场及就业法案》(Food，Farm and Job Act)，迄今共制定和施行了17个农业法案，在粮食供给调控和库存管理方面积累了丰富经验。虽然，中美在国民经济结构、农场规模及农业组织生产方式等方面具有很大的不同，但同样面临过总量供给过剩问题，美国农业政策的制定和实施历程是值得我们总结和反思的。鉴于国内学者只是追踪了美国农业法案的变化，并没有从国内遇到的粮食供给结构性过剩和库存积压的问题出发，去分析和总结美国农业法案在制定和实施过程中的经验(吕绍清，1997；柯炳生，2002；彭超等，2012)。所以，本文将以粮食供给调控和库存管理问题为导向，对美国农业政策进行梳理和总结，期望能给我国农业供给侧结构改革提供借鉴。

　　二、美国农业法案制定的历史回顾

　　美国优越的自然禀赋、较低的人地比例以及先进的农业技术形成了其农业生产供给长期过剩的局面。美国第一个农业法案(AAA)诞生于1933年，提供价格支持以保护农民收入。从1933年至今，美国农业政策不断调整，以应对生产力、贸易条件和经济结构的变化。

　　(一)以价格支持政策与供给调控为主的阶段(1933―1970年)

　　20世纪30年代的经济危机极大降低了美国农民的收入。一方面，农产品供给过剩，低价格降低了农民收益及耕作积极性；另一方面，当时农村经济是以农业为主，经济萧条减少了农民非农就业机会。为了保护农民收入，美国农业政策形成了价格支持和供给调控的基本思路。在价格支持方面，罗斯福政府采用时任农业部部长华莱士的建议，效仿中国古代常平仓制度及北宋王安石创行的“青苗法”，于1933年成立商品信贷公司(Commodity Credit Corporation，CCC)，为农民提供营销援助贷款(Marketing Assistance Loans，MALs)(李超民，2000，2004)。MALs具有无追索权的性质：农民用农产品向CCC抵押贷款，在市价低于贷款率(Loan Rates，为保护价格)的情况下，用所抵押的产品抵偿债务(Westcott等，2001)。MALs建立起与价格波动的联系，减轻了农产品价格波动的风险。不同的是，美国还通过对农产品生产的控制来调节价格。在供给调控方面，美国农业政策致力于缩减播种面积。1938年美国《农业调整法案》(Agriculture Adjustment Act)规定不缩减播种计划的农民将无法得到无追索权的MALs。MALs进入了1938年《农业法案》与之后的1949年《农业法案》(Agriculture Act)，成为永久法案的内容。美国的价格支持与供给调控政策初衷虽好但政策收效甚微：价格支持不仅激励了农民生产，还降低了消费需求，造成粮食过度供给(Olmstead等，2006)。二战之后，技术进步促进了美国农业生产力进一步提高(Hayami等，1970；Gullickson，1995)，粮食供给增多，市场价格持续走低，库存压力不断加大。1950―1970年期间，美国农业法案通过刺激需求、土地休耕和缩耕以平衡供求关系、降低库存。另外，政府开始削减价格支持力度。

　　(二)以目标价格改革与差额补贴为主的政策过渡期(1970―1980年)

　　20世纪70年代，国际粮食短缺和美元贬值促进了美国粮食出口，逐渐消化了美国国内的粮食库存(Dohlman等，2003；Jerardo，2004)，这为美国农业政策提供了由计划向市场导向转变的契机。1973年《农业与消费者保护法案》(Agricultural and C***umer Protection Act)改变了政府补贴的支付方式，实行以目标价格为基础的差额补贴(Deficiency Payment)。差额补贴与农民当期作物种植的面积挂钩(Young等，2005)。于是，政府以较高的贷款率和目标价格激励农民生产。差额补贴是由价格支持向直接补贴转型的过度性措施，一方面减少了对农产品市场的干预，另一方面通过挂钩措施保障农产品基本供给、促进农民增收(程国强，2011)。1977年《食品与农业法案》(Food and Agricultural Act)与1981年《农业与食品法案》(Agricultural and Food Act)不断提高目标价格。然而，受1980―1982年经济危机的影响，1981年之后国际农产品市场需求大幅下滑，粮食库存大幅增加，政府采用了实物补贴(Payment in Kind，PIK)减低库存。1983―1984年政府将土地休耕比例提升到了历史极值的30%。1985年《粮食安全法案》(Food Security Act)和1990年《食物、农业、资源保护及贸易法案》(Food，Agriculture，C***ervation，and Trade Act)降低了贷款率和目标价格。

　　(三)以市场自由化改革为导向的阶段(1980―1995年)

　　进入20世纪80年代，里根政府实行新自由主义改革，减税与较少补贴成为供给学派改革的主旋律，美国农业政策随之调整。1985年《农业法案》推出贷款差额补贴(Loan Deficiency Payment，LDP)，同意农民以较低市价(Low Market-based Prices)归还MALs，而不再是将产品抵押给国家。这样一来，市场出清，政府库存压力下降。同时，LDP可以在一定程度上减少农民的损失。这一政策到1990年之后开始执行，标志着农业政策向市场化方向的转变(Sumner，2007)。同时，1985年《农业法案》提出了长期(10～15年)的休耕计划(C***ervation Reserve Pro***，CRP)，减少了土地供给弹性。1996年《联邦农业发展和改革法案》(The Federal Agriculture Improvement and Reform Act)终止了以目标价格为基础的可变差额补贴，采用了固定的生产灵活性合同补贴(Production Flexibility Contract Payments，PFC)。PFC对差额补贴的取代，标志着美国价格支持政策转向直接收入补贴，从根本上改变政策支持方式，减少了对市场干预，结束了供给控制(Young等，1996；Orden等，1999)。

　　(四)以收入补贴体系完善为主的政策阶段(1996―)

　　1996年之后，随着政府的退出，农民收入风险增加了(Glickman，1996)。在1996年市场自由化政策的刺激下，美国农业产出大大增加。但是1997―1999年亚洲金融危机下需求大幅下降(Lin等，2000；Langley，2000)，农民亏损惨重。1998年美国政府实施紧急市场损失援助(Market Loss Assistance，MLA)(Strickland等，1998)。1999―2001年，美国政府连续援助资金总额高达240亿美元。2002年《农业安全与农村投资法案》(The Farm Security and Rural Investment Act)逆转了自1985年以来尤其是1996年法案构建的市场化做法，重新回到高补贴政策上来，对PFC和MLA制度化，分别形成了直接支付(Direct Payment，DP)和反周期支付(Counter-Cyclical Payments，CCP)。DP、CCP和LDP组成了农民收入“安全保护网”(Westcott等，2002)。“安全保护网”的经费支出占整个法案总支出的66%(李超民，2004)。新补贴政策属于脱钩补贴，根据历史的耕作面积和历史亩产核算补贴，与现行的产量和种植面积无直接联系，不会干预农户当期的种植决策(Plato等，2007；Young等，2000)。但CCP因为涉及到WTO“黄箱”政策而饱受争议。

　　2008年《食物、资源及能源法案》(Food，C***ervation and Energy Act)建立了平均作物收入选择计划(Average Crop Revenue Election，ACRE)。该计划标志着美国对农民收入支持转变为农业保险支付(Shields，2014)。保险补贴机制与“安全保护网”的作用机制具有相互替代性。2014年之后，美国收入补贴体系不断完善。2014年《食物、农场及就业法案》在CCP和ACRE计划基础上有所改进，建立了价格损失保障计划(Price Loss Coverage，PLC)和收入风险保障计划(Agriculture Risk Coverage，ARC)等更为严密的收入保障计划(Paulson等，2012)，删除了DP、CCP、ACRE等计划，依然延续MALs。目前，农业保险已成为美国最重要的收入补贴计划。在2008年美国次贷危机和2011年欧债危机中，农产品价格大幅下跌的情况下，农业保险赔付在保护农民收入方面发挥了核心作用(沈洁等，2014)。

　　(五)小结

　　尽管美国农业政策在1933年之后不断调整，但保持了两个主要特征：价格支持和收入保障。1996年之前美国价格支持政策虽然保护了农民的收入，但也增加了政府处理粮食库存的压力(Bowers等，1984)。从1990年开始的市场化改革逐渐减少了库存压力。2002年以后，收入保护网的建立及2014年新农业保险政策给美国农民提供了更稳定的收入保障，收入补贴减少了对市场的干预。在长期的农产品价格支持政策和农村发展政策的带动下，美国农民人均收入水平已接近甚至超过美国人均收入水平，农业生产日趋专业化；90%的农场家庭收入来自非农产业，农业政策对农户家庭收入的影响在不断下降(Dimitri等，2005)。

　　作者： 中国农业科学院国际合作局 张蕙杰 中国人民大学农业与农村发展学院 赵将 黄建 段志煌