三、美国粮食供给调控和库存管理措施及效果分析

　　(一)供给调控

　　1.长期调控。由于美国粮食市场长期供过于求，只通过常平仓来实现价格支持必然会产生很大的财政成本，因此，美国还通过生产控制来调节价格，这是区别于中国常平仓制度――只通过控制剩余粮食流通来控制价格――的重要内容(李超民，2000)。正常情况下，为提高粮食价格，在满足市场需求、不增加库存的情况下，美国农业部会要求农民休耕5%～10%的可耕地。

　　(1)调控思路。供给调控需要对下一年的粮食需求，包括本土需求、出口需求和种子需求进行预测，以此推测出保存多少库存才能促进市场价格上涨；推导出本期需投入生产的土地数量以达到该库存水平和设定的价格(见图1)。然而，供给调控实施起来非常困难。首先，由于影响供需的因素极其复杂多变，美国农业部的预测往往不准确。其次，即使预测准确，政府也不一定按照正确的比例缩减种植面积，因为农民可以讨价还价，要求降低缩减比例，声称过低的种植比例会降低收入。另外，农民只会缩减边际土地、提高土地单产，结果市场供给过剩。对于过剩的粮食，农民可以将其抵押给CCC获得保障性MALs，但是政府库存会持续增加。

　　图1 美国粮食供给调控与库存管理思路

　　

　　(2)项目演进。1933―1985年，政府主要通过土地银行进行短期休耕与缩耕计划来调节生产供应，如1956年《农业法案》(Agriculture Act)休耕地补助计划(Soil Bank Pro***)，1960年土地闲置计划(Set-aside Pro***)。1960年两个计划休耕土地达6000万英亩。1965年《食物与农业法案》(Food and Agricultural Act)推出年度播种面积缩减计划(Acreage Reduction Pro***，ARP)。但是，ARP计划实施过程中就遇到了上述供给调控的困难，包括预测的准确性、农民的讨价还价以及边际土地的退出和单产的提高，效果并不理想。

　　20世纪70年代后期，由于ARP计划存在弊端，USDA调整了土地休耕方式，于1985年提出土地休耕计划(C***ervation Reserve Pro***，CRP)，农场主、牧场主、经营者和佃农自愿参加，由美国农业部农场管理局负责实施(Farm Service Agency，FSA)，CCC公司提供资金。CRP休耕合同是长期的，期限为10～15年，这减少了每年更改土地休耕数量的麻烦，但也降低了政府对粮食供给调控的灵活性。另外，CRP计划开始对边际土地进行休耕来达到保护土地的效果(Ribaudo等，2001)。1990年，该项目将湿地等不同用途的土地纳入到了项目范围。1996年，美国农业部延长了CRP计划执行时间，取消了ARP计划。CRP控制的土地面积维持在3500～4000万英亩(朱文清，2009)。随着政策环境的变化，美国供给调控加入更多环境保护的内容，CRP计划也不断演进，如1996年环境质量激励计划(Environmental Quality Incentives Pro***，EQIP)，2002年资源保护管理计划(C***ervation Security Pro***，CSP)，2014年农业资源保护地役权计划(Agricultural C***ervation Easement Pro***，ACEP)。

　　因此，以休耕为主的生产供应调控配合常平仓制度，成为美国供给调控、实现价格支持政策的重要抓手(图2提供了美国市场化改革之前，土地休耕数量和库存数量的变化情况)。值得强调的是，在生产供应调控中，进入休耕计划的土地修养生息，并没有荒废，也没有被改变生产用途，在危机年份这些土地可以投入使用(满足政府与农民休耕契约的条件下)。因此，美国农业供给调控具有藏粮于地的内涵，看似无为、实际有为，并可实现有序发展。

　　图2 美国粮食库存数量与土地休耕面积(1954―1995年)

　　

　　注：1996市场化改革之后，由于价格支持方式调整，库存不是美国农业政策关注的核心，CCC库存数据难以获取，这里只搜集到1996年之前数据，代表1996年市场化改革之前价格支持与供给调控的情况

　　数据来源：美国农业部数据统计局(USDA-NASS)，年度农业统计数据(Agricultural Statistics)；美国农业部农场服务局(USDA-Farm Service Agency)，土地使用数据(Land Use Summary，January，1997)

　　2.短期调控。PIK是在粮食严重过剩条件下美国进行短期调控的重要措施，曾在1961年、1964年和1983年采用过，并取得了良好的效果。PIK是以实物形式进行支付的，而不是现金。PIK支付实际上是将库存产品的所有权以商品证书的形式(Commodity Certificate，CC)从政府转出，降低库存压力。PIK作用体现在两个方面：首先，激励农民休耕更多的土地，降低下期粮食供给量；其次，PIK支付的商品证书(CC)可以在市场中自由交易，降低当期库存。在1980―1982年经济危机中，市场需求大幅下降，美国库存数量高出市场需求数量的35%以上，政府决定更大范围休耕土地(从5%～10%提升到30%)。为了提高农民参与积极性，政府在1983年推出了PIK计划(Economic Research Service/USDA，1983)。1983年，施行PIK计划的农产品库存数量在1981―1982年大幅上涨之后迅速下降(见表1)。

表1　PIK供给调控效果(亿公斤)

年份

小麦

玉米

大米

棉花

1980

494.5(43.2)

517(14.3)

8.25(11.3)

1.35(22.9)

1981

582(44.3)

1143(32.9)

24.5(32.6)

3.3(55.9)

1982

791(66.1)

1717(47.4)

32.6(47.1)

4.0(74.1)

1983

720(59.8)

937.5(26.0)

17.1(24.1)

2.8(47.9)

　　注：括号内数字表示库存占年度需求数量的比例；括号外数字表示政府库存数量

　　数据来源：美国农业部经济研究局(Economic research service/USDA，1983)

　　(二)库存管理

　　粮食库存是储备国家战略物资和调控市场价格的重要手段。在美国，粮食库存和土地休耕共同支持了价格支持政策的实现。然而，粮食库存的存量要有度。库存过高，虽然会有利于保障国家粮食安全，但必然会增加仓库建设和收购资金的财政负担，甚至还会对市场调控造成负面影响(袁永康，1998；马九杰等，2002)。联合国粮农组织曾建议，粮食安全的合理库存不应低于年度消费量的17%～18%(马晓河，2016)。长期以来，美国在库存管理方面面临的主要问题是如何去库存，它从对内和对外两个渠道多种措施解决库存过多的问题。

　　1.对内措施。

　　(1)谷物存储计划。1974―1977年，粮价下跌，政府库存大幅上涨。1977年，美国政府推出谷物存储计划(Farmer-owned Reserve Pro***)，鼓励农户自行储粮。在该项计划中，CCC公司为自行储粮的农户提供长达10年的仓储设施贷款，将MALs归还期限延长至3～5年(饲料作物)，并根据自储量的大小按年度支付管理费用(Bowers等，1984)。当市场价格达到一定程度之后，农民可以将粮食卖出，CCC公司不再支付这些费用。目前，美国形成了由农场和商业公司各占总储备能力58%和42%的粮食仓储体系(张昌采，2004)。政府不经营仓储设施，将粮食寄存到农场和商业公司的仓储中，政府支付管理费用，从而减少了政府粮食库存的运营费用。

　　(2)贷款差额支付(LDP)与市场化改革。美国从20世纪30年***始对农民提供营销援助贷款(MALs)，农民以农产品作为抵押。政府将贷款率公布之后，如市场价格下降并低于贷款率，农民就以抵押的农产品偿还贷款。此举虽然有利于保护农民收入，但容易造成政府库存积压。1985年，美国政府构建了保护农民收入的现金支付形式-LDP，并于1990年后开始实施。当市场价格下降并低于贷款率时，CCC公司同意农民以低价销售农产品，并以低于贷款率的市场价格归还贷款(柯炳生，2002)。当然，农民还可以选择放弃抵押的农产品。与前期相比，这一方面减少农民的损失，另一方面农产品也可通过市场得以消化，不必进入库存，减少了国家库存压力。

　　(3)深加工与产业链延伸。美国通过可替代需求计划(Alternative Uses Pro***)和授地大学(Land Grant Universities)项目支持玉米等深加工技术研发，尤其是乙醇汽油和果糖，于2008年通过新能源法案支持生物质能源发展。政府会将过剩粮食免费用于技术研发，CCC公司也会定期打折出售，作为对深加工补贴措施之一(购买者不能将这些折扣产品再卖到市场中)。这一方面促进了库存消化，另一方面促进了加工业发展，为农产品过剩处理走出一条可持续发展的道路。1996年市场化改革后，农民可以自己选择耕种作物，玉米种植面积大幅增加，从当时6千万英亩增加到2015年9千万英亩。2013年，美国玉米从饲用消费为主转向工业深加工消费为主，工业深加工消费占比从2002年的27.2%上涨到56.2%，饲用消费从2002年70%下降到41.7%，食用消费和种用消费各占1.9%和0.2%(陈秀兰等，2016)

　　(4)国内食物券计划。美国国内食品券项目，以仅限于购买指定农产品的特殊代币券补贴的方式代替实物发放，具有解决剩余农产品分配和扶贫的功能。该项目最早于1939年启动。1964年政府出台《食物券法案》(Food Stamp Act of 1964)，2008年改名为补充营养援助项目(Supplemental Nutrition Assistance Pro***，SNAP)。到2011年，食品券项目参与人数已达到4400万人，总支出约750亿美元(朱春奎等，2012)。食品券项目逐渐演化为对低收入者的保障制度。

　　2.对外措施。

　　(1)对外食品援助计划。美国通过1949年永久法案中Section416(b)计划，1954年食品援助计划(PL480)和1985年食品换进步项目(Food for Progress)为国外提供食品援助。这些援助计划以美国粮食过剩库存为基础，并可以获得国会的额外资助。在PL480法案中，美国政府采用低利率出口信贷政策、延长贷款期限、弱化外汇兑款约束等金融手段，帮助发展中国家购买其特定农产品，促进其过剩粮食转移。在食品换进步项目中，美国政府授权CCC公司捐赠农产品，受援助国用出售农产品之后的资金支持本地经济发展，改变了传统的实物援助方式。2001年，Section416(b)、PL480和食品换进步项目三项援助420万吨食物，共计84200万美元。2008年和2014年《农业法案》通过当地和区域采购计划(Local and Regional Food Aid Procurement Pilot Project，LRP)继续开展国际发展援助和食品援助。美国目前是世界上最大的对外食品援助国，援助量占世界援助总量的60%以上(刘志雄，2007)。食品援助计划具有一箭双雕的作用，既提升了国际形象，又解决了国内农产品库存压力。

　　(2)以库存产品作为出口激励。1985年，美国政府推出出口扩大计划(Export Enhancement Pro***，EEP)，以应对来自世界如欧盟等高补贴国家的竞争。做法包括现金折扣和奖励计划。CCC将库存中过剩的产品以商品证书(CC)的形式颁发给出口商，允许其在指定国家和地区出售。EEP项目采取的激励手段，不仅帮助出口商应对了其他国家补贴竞争，同时消化了过剩库存。但是EEP不符合国际贸易协定的规则，也受到了很多国家的指责，该计划于2008年取消。

　　作者： 中国农业科学院国际合作局 张蕙杰 中国人民大学农业与农村发展学院 赵将 黄建 段志煌