2.2 欧盟农业生态补贴政策的成效

　　2.2.1 培养了农户的生态环境保护意识

　　农户获得生态补贴的多少与其对生态环境保护的投入成正比，对生态环境保护的投入越大，获得的补贴越多。在这种政策机制的影响下，农户会自觉地提高生态环境保护意识，并在农业生产过程中自觉践行生态环境保护理念，采取环境保护型生产方式，尽力减少污染，保护生态环境，提高农产品质量[10]。

　　2.2.2 提高了农产品质量，保护了生态环境

　　在政策机制的引导和鼓励下，农户在农业生产过程中减少使用农药、化肥和除草剂，更多地使用生物农药、有机肥，采取机械除草，从而减少了农药、化肥、除草剂等带来的污染和残留，有利于提高农产品质量，保护生态环境。对于养殖户而言，他们得到补贴的条件是必须对畜禽粪便进行无害化处理，并符合规定的标准，从而有效地消除了养殖业中畜禽粪便带来的污染，保护了生态环境。

　　2.2.3 增强了农业发展潜力，优化了农业发展环境

　　在农业生产过程中，减少使用农药、化肥和除草剂，更多地使用生物农药、有机肥和采用机械除草，有利于增加土壤中有机质的含量，提高土壤的肥力，从而提高农业劳动生产率。农户进行生态环境保护型生产，有利于使受到破坏的生态系统逐渐恢复起来，发挥其正常功能，使农业发展的外部环境得到优化[11]。农业生态补贴政策实施后，欧盟的生态农业面积大量增加。2011年，欧盟的生态农业面积由2005年的647.6万hm2增加到961.4万hm2，生态农业面积占可利用农业面积的比例由3.6%增长到5.5%。2005―2011年，每年进入生态转换期的农业面积在70万hm2以上，占全部可利用农业面积的4%～6%[12]。

　　3 完善中国农业生态补贴政策的建议

　　3.1 中国农业生态补贴政策的演变及不足

　　3.1.1 中国农业生态补贴政策的演变

　　中国农业补贴政策分为两个阶段。第一阶段是1998年以前。在这一阶段，农业补贴政策的主要目的是解决农业生产供给不足问题，以增加农产品供给，而不是生态环境保护。第二阶段是1998年以后。在这一阶段，农业补贴政策的主要目的是解决生态环境问题。随着生态环境问题的日益严重，人们越来越重视生态环境保护。一方面，受东南亚金融风暴的影响，1998年中国经济有效需求不足，增长速度变慢，农产品开始出现供过于求现象。这使农业补贴政策增产功能的迫切度下降。另一方面，1998年中国南方地区发生了特大洪涝灾害，充分暴露出中国生态环境的严重恶化，表明增加农业补贴政策的生态环境保护功能的必要性凸显，迫切度增强。随后，政府加大对生态环境的治理力度，并对农业补贴政策进行调整，把生态环境保护纳入其范围，启动了退耕还林（还草）等工程。从此，中国的农业补贴政策实现了由增产功能向生态环境保护功能的转变，农业生态补贴政策正式形成。

　　3.1.2 中国农业生态补贴政策的不足

　　（1）农资补贴有背政策的生态环境保护功能。按照农资补贴政策，农资生产厂商和种田农户都可以得到农资补贴。一方面，国家对化肥、农药、除草剂等重要农资生产厂商通过财政补贴和税收减免的方式进行补贴，降低其生产成本，增加其收益。另一方面，国家不仅对化肥、农药、除草剂等重要农资实行限价（低价）制度，降低农民使用农资的成本，而且对种地农民给予农资补贴，提高他们购买化肥、农药、除草剂等重要农资的能力。这是一种引导和鼓励农资生产和使用的政策，背离了农业生态补贴政策的生态环境保护功能，是导致农业生产过程中大量使用化肥、农药、除草剂等重要农资，造成农业生态环境破坏的一个重要因素。

　　（2）开荒补贴对生态环境造成破坏。国家为了解决人多地少问题，对农民开荒的田地免征3年农业税，以鼓励他们开荒种田。在征收农业税的时代，这相当于给开荒种田农民3年的补贴。在这一政策的影响下，农民过度开荒，带来土壤侵蚀、水土流失等生态环境问题。中国土壤侵蚀和水土流失现象非常严重，几乎遍及全国范围。全国土壤侵蚀总面积为2.95亿hm2，占国土面积的30.7%。每年的土壤侵蚀量平均为45.2亿t。全国水土流失面积为15 300万hm2，每年流失土壤50亿t，占世界水土流失总量的1/12（世界总流失量为600亿t）。水土流失造成2亿多元的损失[13]。

　　3.2 完善中国农业生态补贴政策的建议

　　3.2.1 加快农业生态补贴法制化和政策化进程

　　加快农业生态补贴法制化和政策化进程，制定相关法律法规和政策，为农业生态补贴活动提供完善的法律和政策依据[14]。在法律方面，重点制定农业生态补贴条例、自然资源保护法、农业清洁生产法、农业循环经济促进法等法律法规，为农业生态补贴提供明确的法律依据。在政策方面，重点加强对农业生态环境保护、提高农产品质量安全等方面的支持，引导和鼓励农民进行清洁生产；结合各地的实际情况，制定一些地方性的农业技术规范，推广环境友好型农业生产技术；对采取环境友好型农业生产技术和生产方式的农户给予补贴，引导农民采用环境友好型农业生产技术和生产方式，发展资源节约型农业。

　　3.2.2 以项目为依托实施农业生态补贴[15]

　　农业生态补贴项目的重点是废弃物综合利用，主要包括两类。第一，农作物秸秆综合利用生态补贴项目。对保护性耕作、秸秆粉碎还田、秸秆生物反应碳肥利用、秸秆青贮饲料和气化燃用等，给予一定的补贴，以鼓励农民对农作物秸秆进行综合利用。第二，畜禽粪便资源化利用生态补贴项目。对畜禽粪便资源化利用特别是养殖污水资源化利用和畜禽粪便肥料化利用等给予一定补贴，以引导和鼓励养殖户对畜禽粪便资源化和肥料化利用。

　　3.2.3 优化农业生态补贴结构

　　对那些背离生态环境保护功能的农业生态补贴政策进行调整。第一，停止对化肥、农药、除草剂等农资生产厂商的补贴，并提高税率，增加化肥、农药、除草剂等农资的生产成本。第二，取消对种田农民的化肥、农药、除草剂等农资补贴，增加他们购买农资的成本。第三，对减少使用化肥、农药、除草剂的农户给予一定的补贴，对使用生物农药、农家肥、采用机械（人工）除草的农户给予一定的奖励。

　　3.2.4 加强对政策实施的监督管理和评估

　　一是成立农业生态补贴监督管理机构，负责对农户提供生态补贴政策咨询，对农户填报的申请生态补贴的数据进行统计和汇总，并对农户申报生态补贴的情况进行抽查；对农户在申请生态补贴过程中有弄虚作假行为或者取得生态补贴后不能实施生态环境保护措施的，终止补贴项目，追回所发放的补贴，并视情节给予一定的处罚。二是加强检测和评估。建立持续的检测和评估机制，对生态补贴区域的农业环境常年进行检测和评估，为合理评估生态补贴政策对改善生态环境的贡献奠定基础。

　　注释：

　　①埃居是欧洲货币单位（European Currency Unit，ECU）的简称，在1999年1月1日欧元诞生之后，埃居自动以1：1的汇价折成欧元（EUR）。

　　参考文献：

　　[1]中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿：国际经验与中国实践[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

　　[2]杨晓萌.欧盟的农业生态补偿政策及其启示[J].农业环境与发展，2009（6）：17.

　　[3]余瑞先.欧盟解决“三农”问题的若干举措[J].科学社会主义，2006（1）：109.

　　[4]王光深，侯石安.欧盟农业生态补贴政策的经验及启示[J].经济纵横，2012（5）：109.

　　[5]赵文昌，等.欧盟共同农业政策研究[M].成都：西南财经大学出版社，2001.

　　[6]任世丹.国外生态补偿制度的实践[J].环境经济，2009（7）：39.

　　[7]杜辉.部分国家和地区农业支持政策经验与启示分析[J].湖北农业科学，2013（1）：486.

　　[8]余瑞先.欧盟农业政策考察[J].中共中央党校学报，2011（1）：108.

　　[9]余瑞先.欧盟的农业环保措施[J].世界农业，2010（11）：12.

　　[10]乐波.欧盟的农业环境保护政策[J].湖北社会科学，2008（5）：68.

　　[11]乐波.法国的农业环境保护政策及其对中国的启示[J].华中农业大学学报（社会科学版），2007（5）：46.

　　[12]刘某承，等.欧盟农业生态补偿对中国GIAHS保护的启示[J].世界农业，2014（6）：85.

　　[13]刘青松.农村环境保护[M].北京：中国环境科学出版社，2003.

　　[14]宗义湘.加入WTO前后中国农业政策演变及效果[M].北京：中国农业科学技术出版社，2007.

　　[15]高彤.国际生态补偿政策对中国的借鉴意义[J].环境保护，2009（10）：76.

　　作者简介：王有强（1971―），男，陕西定边人，教师，研究方向：农业法律政策。通讯作者：董红（1972―），女，陕西兴平人，教师，研究方向：农业经济法。