摘要：为了解决日益严重的生态环境问题，控制农业产出，消除农村的贫困化和低就业率等问题，欧盟调整农业政策，把生态补贴纳入政策范围。欧盟的农业生态补贴政策包括与环境保护措施挂钩的价格补贴、改变生产方式补贴、林业经济补贴及农用地绿化补贴等多个方面，其实施取得了很好的效果。中国应当借鉴欧盟经验来完善农业生态补贴政策，以解决农业生态环境问题，促进农业的可持续发展。

　　关键词：农业，生态补贴，生态环境保护，启示

　　欧盟在农业现代化的发展过程中非常重视生态环境保护，除了制定许多法律法规外，还调整农业政策，将生态补贴纳入政策范围，对采取有利于生态环境保护生产方式的农户或者其他为生态环境保护做出特别牺牲的相关主体给予一定的经济补贴，来协调农业生产、经济发展和环境之间的关系，以促进农业生态环境的改善，实现农业的可持续发展。研究欧盟农业生态补贴政策，探究其对中国的借鉴价值，具有十分重要的意义。

　　1 欧盟农业生态补贴政策实施的背景

　　欧盟在农业现代化的发展过程中，面临着日益严重的生态环境问题。这不仅严重影响了欧盟农产品质量安全，而且制约了农业的可持续发展。在这种情况下，欧盟开始调整农业政策，把生态环境保护纳入政策范围，对采取有利于生态环境保护生产方式的农户给予一定的经济补贴。希望通过政策机制来引导农户采取有利于生态环境保护的生产方式，以保护和改善农业生态环境，保障农产品质量安全，促进农业的可持续发展，从而实现农业和生态环境的和谐发展。同时，希望通过这一政策的实施，解决农业生产过剩问题及农村的贫困化和低就业率等问题。

　　1.1 农业生态环境问题日益严重

　　日益严重的生态环境问题是推动欧盟农业生态补贴政策出台的首要因素。随着农业市场化的发展和农业技术水平的提高，欧盟的农业生产力有了很大的提高。同时，为了提高农产品产量，欧盟在农业生产过程中大量使用农药、化肥、饲料。农药、化肥、饲料的大量使用虽然极大地提高了农产品产量，但同时也带来了许多生态环境问题，如土壤板结与污染、土壤盐碱化、水体污染、水体富营养化、植物病虫害增多、农作物多样性降低、农业景观改变、农业垃圾和污染增加等[1]。在这种情况下，欧盟开始实施农业生态补贴政策，以解决日益严重的生态环境问题，实现农业与生态环境的和谐发展。

　　1.2 农业生产剩余过多

　　农业生产剩余过多是推动欧盟实施农业生态补贴政策的另一个重要因素。自20世纪70年代中期以来，随着农业技术的发展和农业生产力水平的提高，欧盟农业产量不断提高，农产品数量大增，出现供过于求现象[2]。在20世纪90年代，欧盟的粮食干库存超过2 000万t，奶制品库存1 000万t，牛肉库存75万t，每周还在以1.5万～2万t的速度增加[3]。这些农产品难以销售出去，造成自然资源、人力和财力的极大浪费，给欧盟各国带来沉重的压力，欧盟希望农户减少农产品产出，以平衡农产品供求市场，解决农业生产剩余问题。为此，欧盟启动了一系列的农业生态补贴计划，如对粗放经营、休耕、退耕的农户等给予一定的经济补贴，鼓励他们减少农业生产活动，以解决农产品供过于求问题。

　　1.3 农村的贫困化和低就业率

　　除了农业生态环境问题日益严重和农业生产剩余过多两个因素外，农村的贫困化和低就业率也是推动欧盟实施农业生态补贴政策的一个重要因素。农业属于弱势产业，从事农业生产活动的农户的收入明显低于从事非农产业的城市居民的收入。随着农业技术的发展和农业生产力水平的提高，农业领域对劳动力的需求不断减少，就业机会和就业空间变小，失业率不断上升。这不仅导致农户的收入减少，日益贫困，而且严重挫伤了农户从事农业生产活动的积极性。农业领域就业率下降和农村的贫困化，不仅影响了农村的发展，而且带来了严重的社会问题。在这种情况下，欧盟开始实施农业生态补贴政策，对从事农业生产活动的农户给予一定的补贴，以增加农户收入，解决农村贫困化和低就业率问题。

　　2 欧盟农业生态补贴政策的主要内容与成效

　　欧盟原来的农业补贴政策不包含生态补贴内容，其核心是农产品价格支持补贴。在20世纪90年代，为了解决日益严重的生态环境问题、农业生产剩余过多、农村贫困化和低就业率等问题，欧盟对农业补贴政策进行重大调整，重点是把生态补贴纳入政策范围，作为农业补贴政策的核心，而不再实施价格补贴，实现由价格支持补贴到生态支持补贴的转型。到2003年，欧盟的农业生态补贴政策体系形成[4]。通过政策机制，鼓励和引导农户从事有利于生态环境保护的农业生产活动，以保护农业生态环境，促进农业与生态环境的协调发展。

　　2.1 欧盟农业生态补贴政策的主要内容

　　2.1.1 与环境保护措施挂钩的价格补贴

　　与环境保护措施挂钩的价格补贴是欧盟农业生态补贴政策的一项重要内容。为了引导和鼓励农户保护生态环境，欧盟对农业生产过程中采取环境保护措施的农户在价格方面给予一定的补贴。欧盟与环境保护措施挂钩的价格补贴包括：第一，休耕补贴。欧盟对休耕农户，补贴其因休耕减少的收入。如果农户在休耕土地上种植再生原料的，仍然可以得到上述补贴。第二，环境受限制地区补贴。欧盟对自然条件不利地区减少农业生产活动的农户给予补贴。补贴标准为：根据某地区的具体情况，每公顷补贴25～200欧元。第三，农业环境保护补贴。欧盟对在农业生产活动中，努力保护和改善生态环境、保持生物多样性和自然资源的农户给予补贴。补贴范围包括因参加环境保护计划而支出的费用和减少的收入。其中，一年生作物每公顷最高补贴600欧元，多年生作物每公顷最高补贴900欧元，其他土地使用每公顷最高补贴450欧元[5]。

　　2.1.2 改变生产方式补贴

　　对改变生产方式的农户给予一定的补贴，是欧盟农业生态补贴政策的重要组成部分。为了引导农户改变对生态环境有害的生产方式，采取对生态环境有利的生产方式，欧盟对生产方式对生态环境产生积极影响的农户给予一定的补贴，以从根本上减少农业污染，减轻农业生产对环境的压力。改变生产方式补贴包括：第一，种植业中减少化肥、农药使用补贴和养殖业中减少牲畜存栏量补贴。欧盟对自愿采取上述生产方式的农户给予补贴。补贴标准为：种植业中减少化肥、农药使用每公顷农田最高补贴250埃居①；养殖业中减少存栏量后每头牲畜补贴210埃居[6]。第二，粗放型生产方式、休耕、退耕还草补贴。欧盟对农业利用价值不大的土地进行粗放经营、休耕、退耕还草或者不采用开垦荒地、排水等对生态环境有害生产方式的农户，给予补贴。补贴标准为：每公顷农田最高补贴600埃居。第三，专门用于生态环境保护目的的农田休耕补贴。欧盟对农田休耕20年并专门用于环境保护目的的土地，如把休耕农田改建为环境保护区或者生态公园、自然公园的，除了给予现行的每公顷农田最高600埃居补贴外，还额外给予每公顷农田100埃居补贴[7]。

　　2.1.3 林业经济补贴

　　林业经济补贴是欧盟农业生态补贴政策的重要内容。为了扶持林业资源的发展，发挥森林资源的经济功能、生态功能和社会功能，欧盟实施林业补贴政策，对私有林和乡镇所有林给予补贴。补贴范围包括：第一，种植适合当地生态环境条件的林木。第二，以明显改善森林的经济价值、社会价值或者生态价值为目的的森林投资项目。第三，改善和优化林产品的收获、加工和销售的投资。第四，开发林产品利用和销售的新途径。第五，以帮助会员持续、高效经营管理林木为目的建立的林场联合会。第六，恢复因自然灾害、火灾受损的林业生产潜力及引进适当的防范措施。补贴标准为：根据实际情况，每公顷补贴40～120欧元[8]。

　　2.1.4 农用地绿化补贴

　　对农用地绿化进行补贴是欧盟农业生态补贴政策的一项重要内容，它通过对在农用地上植树造林的农户给予一定的补贴来引导农户对农用地进行绿化。在农用地上植树造林，意义重大。既减少了农产品的生产，又恢复了林业资源，还美化了环境，净化了空气。这一政策不仅有利于引导和鼓励农户在农业生产活动中进行绿化活动，而且有利于促进林业活动的发展，既增加了农户的收入，又保护了生态环境，促进了农业的可持续发展。农用地绿化补贴以合同为基础，包括3部分：第一，农用地绿化种植补贴，标准为农用地绿化实际支出的费用。第二，农用地绿化养护补贴，标准为5年的农用地奖金。第三，农户因农用地绿化而减少的收入补贴，标准为农户或者协会每公顷绿化地725欧元；其他私法法人每公顷绿化地185欧元，补偿期限为20年[9]。对于政府机关对农用地进行的绿化，只补贴种植费，不补贴养护费和因绿化减少的收入。

　　为了落实欧盟的农业生态补贴政策，各成员国还设立了专门的机构负责咨询、管理和监督。这些机构负责对农户提供政策咨询，对农户填报申请补贴的相关数据进行统计和汇总，定期按照这些数据发放补贴，并对申报补贴农户的情况进行抽查，以便监督和检查。

　　作者： 西北农林科技大学人文社会发展学院 王有强 董红